La qualité diminuante des universités en Ontario : peut-on y remédier?

L’allocution qui suit a été prononcée par le président et directeur général du COQES, Harvey Weingarten, le 18 octobre, à l’Institut C.D. Howe.

Exposé donné à l’Institut C.D. Howe
Harvey P. Weingarten
Président, Conseil ontarien de la qualité de l’enseignement supérieur
Toronto, Ontario
Le 18 octobre 2011

Le discours prononcé fait foi
Le Canada a un bon, probablement un très bon système d’études postsecondaires public. Mais un secteur postsecondaire robuste, de haute qualité et productif revêt une importance tellement critique pour l’avenir du Canada que nous devrions aspirer à rien de moins qu’un système extraordinaire, car il s’agit là de l’objectif que se sont fixé d’autres pays.

Qu’est ce qui risque de nous retenir? Jim Collins nous rappelle que « le bon est l’ennemi de l’extraordinaire ». Parce que nous sommes bons, la pire chose que nous pouvons faire c’est de nous reposer sur nos lauriers et de penser que ce qui existe aujourd’hui est suffisamment bon. Le Canada est en avance sur les autres pays quand on parle d’accès à l’enseignement supérieur. La hausse du nombre des inscriptions en Ontario a été particulièrement impressionnante. Maintenant, nous devons battre le reste de la planète sur le plan de la qualité.

Un système universitaire de haute qualité n’a jamais été plus crucial pour assurer l’avenir des habitants du Canada et plus crucial pour la province et le pays dans son ensemble.

Pour l’individu, les études supérieures ouvrent la voie à la prospérité économique et la mobilité sociale. Les titulaires d’un diplôme d’études postsecondaires ont un taux d’emploi plus élevé, sont davantage protégés lorsque des emplois disparaissent et gagnent plus que ceux et celles qui n’ont pas fait des études à ce niveau. Les analyses économiques démontrent continuellement et de façon convaincante que les fonds consacrés à la formation d’apprenti et à des études collégiales ou universitaires figurent parmi les meilleurs investissements qu’une personne peut faire durant sa vie, même lorsqu’on tient compte des frais de scolarité versés et du revenu qu’elle n’a pas gagné durant cette période.

Une main d’œuvre hautement éduquée est essentielle dans l’économie reposant sur le savoir au Canada. Comme l’a fait observer l’éminent économiste spécialisé dans le domaine du travail, Robert Reich : « L’aspect le plus manifeste qui distingue l’économie du XXIe siècle de l’économie qui l’a précédée est la place centrale qu’y occupent les capacités intellectuelles et spécialisées. » Le Canada dépend plus des activités de recherche et de développement qui sont menés dans son secteur de l’enseignement supérieur que pratiquement n’importe quel autre pays membre de l’OCDE. Les titulaires d’un diplôme postsecondaire requièrent moins d’interventions de la part du secteur des soins de santé et participent davantage au sein de leurs collectivités respectives. En bref, des citoyens hautement éduqués sont à la base de la qualité de vie que souhaitent les Canadiens et de la richesse qui doit être générée pour la maintenir.

Étant donné l’importance cruciale de l’enseignement supérieur pour l’avenir d’un pays et de ses citoyens, il serait particulièrement troublant de conclure que la qualité des activités qui se déroulent dans les universités recule. Or, il semble que c’est exactement ce qui se produit.

La tendance actuelle est que le nombre des étudiants par classe augmente, que les cours sont offerts à une fréquence moins élevée et que, de plus en plus souvent, l’enseignement est confié à des chargés de cours à temps partiel et itinérants. Des enquêtes comme le National Survey of Student Engagement, ou enquête nationale sur l’engagement des étudiants, montre que nos étudiants sont moins satisfaits de leur expérience et de leurs professeurs à l’université et moins engagés que les étudiants aux États Unis. Peut être l’indice le plus révélateur concernant la baisse de la qualité est le fait que des présidents d’université, des personnes qui, normalement, n’ont que des choses positives à dire au sujet de leur établissement, reconnaissent publiquement cette érosion de la qualité. Voici ce qu’a affirmé Robert Campbell, président de Mount Allison University, lors d’une récente conférence qui avait pour thème la revitalisation des études universitaires de premier cycle au Canada : « Nous savons tous que l’expérience universitaire s’est détériorée au premier cycle durant notre vie, et surtout au cours des dernières décennies » et « et nous savons pertinemment que cette expérience peut et devrait être nettement meilleure. »

Le défi que présente la qualité au Canada est particulièrement problématique lorsqu’on sait que d’autres pays ont l’intention de rehausser la qualité de leur système postsecondaire. Richard Levin, président de Yale University, dans un article paru en 2010 dans la revue Foreign Affairs, a prédit qu’« il est plus que probable que d’ici au milieu du siècle, les grandes universités asiatiques se classeront parmi les meilleures au monde ». Dans son discours sur l’État de l’Union de 2011, le président Obama a déclaré que les États Unis doivent « être plus innovateurs [et] mieux éduquer leur population… que le reste du monde ». Fait très important, Obama n’a pas hésité à se servir de fonds de stimulation économique pour intervenir dans le secteur de l’éducation de son pays afin d’encourager les améliorations requises.
Pourquoi la qualité de l’environnement d’apprentissage connaît-elle une baisse au Canada?

Si l’on veut connaître la réponse à cette question, il faut brièvement examiner la manière dont le Canada finance ses établissements d’enseignement postsecondaire. Permettez-moi de vous donner un cours accéléré sur les budgets universitaires.

Chaque année, les établissements postsecondaires ont besoin de plus d’argent en réponse à trois facteurs qui sont à l’origine de l’augmentation des coûts. Premièrement, il y a les coûts occasionnés par la croissance, c’est à dire que le nombre des étudiants augmente. Depuis la Seconde Guerre mondiale, il y a eu une pression incessante pour que les établissements postsecondaires accueillent un nombre croissant de personnes, et cette tendance s’est maintenue dans chaque cycle démographique et économique. La première responsabilité d’un système d’enseignement supérieur public est d’offrir une place à chaque étudiant qui répond aux critères. Cette obligation l’emporte sur pratiquement toute autre considération.

Deuxièmement, les établissements d’enseignement font face à une augmentation annuelle de leurs coûts due à l’inflation. Il y a deux types de pressions inflationnistes, à savoir l’augmentation du coût des matériels et des fournitures et l’augmentation du coût des salaires et avantages sociaux.

Typiquement, l’inflation liée aux matériels et aux fournitures dans le secteur de l’enseignement supérieur – connue sous le nom d’Indice des prix des études supérieures – est supérieure de 1 à 2 % à l’indice des prix à la consommation (IPC). Pour ce qui est des salaires et avantages sociaux, ils représentent environ de 60 à 70 % des budgets de fonctionnement typiques d’une université et l’augmentation annuelle a été de l’ordre de 4 à 6 %, le pourcentage fluctuant selon l’année et la province.

Finalement, chaque année, les établissements doivent assumer une autre augmentation des coûts en raison de leur souhait d’améliorer la qualité de l’environnement d’apprentissage. Les mesures prises dans ce sens incluent le recrutement d’un plus grand nombre de professeurs pour réduire le ratio étudiants personnel enseignant; de nouvelles possibilités d’apprentissage pratique comme des programmes d’éducation coopérative; l’aménagement de laboratoires d’enseignement et de recherche plus modernes et mieux équipés; l’amélioration des infrastructures; le recrutement stratégique de professeurs vedettes; et l’expansion et l’amélioration des bibliothèques et autres sources d’information.

Pour répondre à ces facteurs qui augmentent les coûts annuels – la croissance, l’inflation et des améliorations liées à la qualité – les universités se tournent vers leurs trois sources de revenu :

Premièrement, les subventions octroyées par le gouvernement – c’est à dire les fonds qui leur sont versés à partir des deniers publics.

Deuxièmement, les frais de scolarité.

Troisièmement, les revenus dits « entrepreneuriaux » qu’elles obtiennent par l’intermédiaire d’entreprises gérées par elles, telles que les librairies, aires de stationnement et résidences, la commercialisation des biens intellectuels créés au sein de leurs institutions et, bien entendu, les dons philanthropiques.

Aussi longtemps que l’augmentation des revenus annuels est égale à l’augmentation des dépenses annuelles, tout va bien. Mais le problème est le suivant : depuis que j’ai découvert comment sont dressés les budgets des universités publiques au Canada, c’est à dire depuis le milieu des années 1980, l’augmentation des revenus n’a jamais correspondu à l’augmentation des coûts. Même en Alberta, la province la plus prospère au Canada et où j’ai travaillé pendant neuf ans, l’augmentation des revenus par une hausse des frais de scolarité et des subventions, sur une période de 20 ans, correspondait au mieux à l’inflation.

Au Canada, il n’y a simplement aucune manière dont les revenus entrepreneuriaux peuvent compenser pour cet écart qui l’on constate aujourd’hui ou qui continuera d’exister dans un avenir prévisible, même au sein des établissements dont les activités de collecte de fonds sont les plus efficaces. À vrai dire, en ce qui concerne les revenus, les établissements qui ont le mieux réussi à attirer des fonds et qui possèdent les plus grosses fondations ont subi des pertes considérables à cause du mauvais rendement des bourses et de la faiblesse des taux d’intérêt à court terme.

Et si l’on ajoute maintenant à cela la hausse des coûts pour financer d’importants passifs non provisionnés dans les régimes de retraite, les frais à inclure au budget de fonctionnement à cause d’emprunts antérieurs, la détérioration des installations fixes, l’élimination de l’âge de la retraite obligatoire, l’attente de la société que les universités se livrent de façon croissante à des activités de recherche et de développement – et il est vrai que la recherche plus poussée coûte cher dans les budgets de fonctionnement – on peut prédire sans se tromper que la tendance historique selon laquelle les dépenses sont supérieures aux revenus se poursuivra.

Donc, que se passe t il lorsque les revenus sont insuffisants pour couvrir l’augmentation des coûts? Eh bien, on continue à accepter de plus en plus d’étudiants, parce que c’est l’élément impératif et parce qu’ils constituent une source de revenu. L’inflation est une réalité. Les changements dans les taux de rémunération sont une obligation contractuelle. Donc, le seul aspect où l’on peut faire des compromis est celui de la qualité. En bref, la triste mais inévitable conséquence de la manière dont nous gérons et finançons aujourd’hui l’enseignement postsecondaire publique au Canada est une érosion de la qualité.

Qui est à blâmer?
D’après certains, c’est le gouvernement qui est à blâmer pour n’avoir pas fourni un plus important financement aux collèges et universités. Pour être juste, il faut dire que le gouvernement de l’Ontario a alloué plus de fonds au secteur postsecondaire, et ces fonds – attribués surtout pour assurer la croissance et devant servir à offrir de l’aide financière – ont eu un réel impact. Mais il faut cependant être réaliste : il ne reste plus beaucoup d’argent dans les coffres publics. Et du point de vue du public et donc celui du gouvernement, d’autres secteurs publics – particulièrement celui des soins de santé – doivent recevoir la priorité. Et même si plus d’argent était fourni, une personne sceptique pourrait se demander si, la dynamique actuelle étant ce qu’elle est, ces fonds seraient réellement consacrés à des mesures visant à améliorer la qualité.

Doit on blâmer les administrateurs des collèges et des universités? Peut être sont ils juste des mauvais gestionnaires? Je suis le premier à suggérer que les établissements postsecondaires devraient être plus innovateurs, plus entreprenants et plus audacieux. Mais j’ai conclu également que les établissements publics à eux seuls ne peuvent résoudre le défi de la qualité et en voici la simple raison.

L’enseignement public est fort réglementé. Les universités n’exercent essentiellement aucun contrôle sur leurs grandes sources de revenu, soit les subventions et les frais de scolarité. Leur capacité de se livrer à des activités d’entreprenariat est assujettie à des règles et règlements gouvernementaux. En ce qui touche les dépenses, elles ne contrôlent pas l’inflation et le coût de certains des matériels qu’elles achètent, comme les documents destinés aux bibliothèques et les équipements scientifiques coûteux – qui sont contrôlés par des monopoles face auxquels elles n’ont pratiquement aucun pouvoir de négociation. Leurs effectifs les plus importants et les plus coûteux – les professeurs permanents – concluent des contrats à vie, et le contexte dans lequel leurs salaires sont fixés – soumis à différentes influences allant des forces sur le marché mondial aux mécanismes d’arbitrage des salaires – fait que les collèges et universités n’exercent qu’un faible contrôle.

Pour résumer, il n’est pas clair, à mes yeux, comment même le président d’un collège ou d’une université le plus audacieux, le plus courageux et le plus radical peut disposer des outils et leviers nécessaires pour inverser ce pronostic d’une baisse de la qualité posé pour nos établissements postsecondaires.

Que faire?
Maintenir le statu quo? Impossible. Les répercussions d’un système de moindre qualité sont trop graves, et les avantages qu’offre un système de meilleure qualité à la fois à l’individu et à la société sont simplement trop désirables.

Nous devons reconnaître, cependant, que les façons dont nous avons géré le système d’enseignement supérieur public par le passé ne sont plus particulièrement efficaces. Des changements s’imposent – des changements dans les modes de gestion et de financement du système par les gouvernements et dans leurs interventions et des changements dans la façon dont les établissements s’administrent eux mêmes, attribuent leurs ressources et rendent des comptes.

La diminution de la qualité est un défi que l’Ontario partage avec de nombreuses autres provinces et de nombreux autres pays dans le monde. La bonne nouvelle est que d’autres administrations mènent des expériences à l’égard de leur système postsecondaire public et que les résultats sont encourageants.

Il y a certains éléments communs dans les stratégies appliquées par d’autres administrations dans l’espoir d’améliorer leur système d’enseignement supérieur et, à mon avis, un grand nombre de ces améliorations peuvent et devraient être appliquées en Ontario. Je cite, par exemple :

Pour les établissements, la différenciation signifie qu’ils attachent de la valeur à différentes choses et tendent vers différents objectifs. À ce titre, ils s’organisent de différentes manières afin d’exprimer le mieux leurs valeurs et obtenir leurs résultats distinctifs souhaités. Un bon exemple de cette différenciation des établissements est la distinction que l’on fait aux États Unis entre les universités axées sur la recherche et les collèges de premier cycle consacrés aux arts libéraux.

Du point de vue du gouvernement, une politique de différenciation signifie qu’il n’a pas les mêmes attentes vis à vis de toutes les universités dans un système. Parce que le gouvernement s’attend à différentes choses de différentes universités, il les finance différemment de sorte à assurer l’obtention de résultats qui sont adaptés à la mission de l’établissement particulier et il applique différents objectifs de rendement à leur égard.

La différenciation célèbre et encourage la diversité des établissements d’enseignement plutôt que de les forcer toutes à être homogènes. La différenciation met à profit les forces qui sont propres aux différents établissements. Une politique de différenciation met l’accent sur les avantages pour les étudiants et le public, et non pas sur ce qui est facile ou difficile à accomplir par les établissements. Une politique de différenciation invite les gouvernements et établissements à avoir un dialogue productif et rehausse la qualité de l’entier système postsecondaire en permettant à chaque établissement d’améliorer davantage ce qu’elle fait de mieux, à mesure que les différences entre les institutions s’accentuent.

À l’heure actuelle, il y a un très faible taux de différenciation dans le système universitaire au Canada. Lorsqu’on lit les programmes d’études et énoncés de mission des universités canadiennes, on constate qu’ils sont formulés plus ou moins de la même manière. Elles ont la même structure organisationnelle et pratiquement toutes rêvent de devenir – est ce que j’oserais même utiliser leur terminologie – une sérieuse université de recherche de classe mondiale, un objectif que seule une minorité d’entre elles pourront jamais atteindre. Les gouvernements non plus ne différencient pas.

Ils appliquent les mêmes mesures de rendement à toutes leurs universités. Ils utilisent une formule de financement générique qui s’applique de façon égale à toutes. Même lorsqu’une institution souhaite se démarquer en misant sur ses atouts – par exemple, parce qu’elle souhaite créer des programmes de premier cycle de meilleure qualité ou plus innovateurs – il n’est pas clair s’il y a des incitatifs financiers pour l’épauler.

Or, la différenciation accrue d’un système universitaire comporte de nombreux avantages, et nous avons fourni un aperçu de ces avantages dans un mémoire que nous avons rédigé pour le gouvernement de l’Ontario l’année dernière.

Ce mémoire renfermait aussi une série de principes et une feuille de route pratique sur la façon dont le système en Ontario pourrait assurer ainsi une plus grande différenciation entre ses établissements et obtenir les avantages qui en découlent. Je ne répéterai pas ces arguments ici. Je me contenterai de vous fournir le résumé inclus dans notre document :
« … une plus forte différenciation du secteur universitaire en Ontario est l’un des plus puissants leviers dont on dispose, surtout durant des périodes de restriction des ressources, pour atteindre des objectifs publics visant à améliorer la qualité, à accroître la compétitivité [et] à renforcer la reddition des comptes… »

Outre la différenciation, une autre excellente mesure initiale que l’on peut prendre pour améliorer la qualité est de faire ce que tant d’autres pays font –définir ce que les étudiants devraient savoir, devraient comprendre et devraient être en mesure de faire une fois leurs études terminées et – il s’agit d’un aspect très important – mesurer si l’on obtient effectivement les résultats souhaités. En général, en changeant le point de mire, c’est-à-dire en nous concentrant moins sur les éléments que nous incluons dans le système et davantage sur les résultats concrets qu’il fournit, et en changeant le financement en conséquence, nous changeons les règles du jeu.

Les gouvernements provinciaux devront diriger ou, à tout le moins, faciliter la réforme de l’enseignement supérieur.

Quand les gouvernements s’attaquent de façon sérieuse, intelligente et déterminée à un problème et s’engage à exécuter, avec discipline, un plan bien mûri, ils peuvent amener le secteur public à faire des choses remarquables. L’amélioration impressionnante en Ontario du programme d’études allant de la maternelle à la 12e année en témoigne.

Alors que nous nous affairons à améliorer la qualité, il faut se rappeler qu’une politique publique informée est une politique publique de qualité supérieure. Nous devons examiner les meilleurs éléments de preuve, les meilleurs résultats de la recherche et les meilleures pratiques internationales. Et ce sont là précisément les éléments qu’apporte le Conseil ontarien de la qualité de l’enseignement supérieur à la discussion.

Parmi l’ensemble des provinces canadiennes, l’Ontario occupe une position enviable. Si l’Ontario réussit à améliorer la qualité dans la même mesure qu’elle a réussi à améliorer l’accès, cette province disposera de l’un des meilleurs systèmes postsecondaires publics dans le monde.

Nous devrions être optimistes en ce qui concerne notre capacité d’atteindre cet objectif. Un grand nombre des éléments sont en place. Nous avons des établissements de qualité et un gouvernement disposé à faire le nécessaire.

Nous comprenons pourquoi la qualité est si importante. Nous avons réussi par le passé. Nous reconnaissons que nous avons un problème.

Maintenant, conjuguons nos efforts, de façon délibérée et déterminée, pour mener à bien ce projet.

Je vous remercie de votre attention.