Réflexions sur le « rapport Rae », après 10 ans et quelques milliards de dollars
Conseil ontarien de la qualité de l’enseignement supérieur
Nous sommes le 7 février 2005. Devant les médias à Queen’s Park, Bob Rae divulgue son rapport et ses recommandations ayant trait au système d’éducation postsecondaire de l’Ontario. Ce document, appelé communément « rapport Rae », a pour titre officiel L’Ontario : Chef de file en éducation. Il s’agit d’un moment charnière. M. Rae, son éminent comité consultatif de même qu’un secrétariat allégé mais professionnel ont consacré sept mois à de vastes consultations, à une réflexion créative, puis à la formulation de conseils axés sur l’avenir et destinés au gouvernement McGuinty, en place depuis peu de temps.
Ce n’est pas un hasard si la divulgation de ce rapport a déclenché un investissement gouvernemental pluriannuel. Le premier ministre McGuinty était déjà acquis à la cause de l’éducation postsecondaire lorsqu’il a demandé l’aide de M. Rae. Le mandat, mis au point dans le Bureau du Conseil des ministres, était étroitement lié à l’impulsion politique donnée. Avant la médiatisation des recommandations, M. Rae avait pris soin de déblayer le terrain, notamment auprès du vénérable Greg Sorbara ainsi que de l’influent et réfléchi Gerald Butts, à l’époque respectivement ministre des Finances de l’Ontario et chef des politiques au sein du nouveau Cabinet du Premier ministre.
Les bureaucrates du ministère des Finances, qui forment un groupe à l’air rébarbatif ayant le mandat et le plaisir d’opposer des refus, n’ont pas eu l’occasion d’intervenir à ce chapitre. Au printemps 2005, l’initiative budgétaire gouvernementale Vers des résultats supérieurs visant l’éducation postsecondaire s’est révélée spectaculaire, tant en raison de sa portée que des généreux investissements qu’elle a suscités. Lors de la présentation à huis clos du Budget, Mary Anne Chambers, alors ministre de la Formation et des Collèges et Universités, de même que les représentants sectoriels étaient euphoriques. Fait historique, le Conseil des Universités de l’Ontario a cessé durant un mois complet d’exercer des pressions en faveur de hausses de financement. Dans un contexte où les déficits provinciaux se révélaient éprouvants et des pressions concurrentielles étaient exercées dans d’autres secteurs au chapitre des dépenses, l’engagement d’investissement dans l’initiative Vers des résultats supérieurs a été maintenu tout au long de ses cinq années et sa dynamique s’est prolongée au-delà de cette période. Pour l’enseignement supérieur en Ontario, ce fut une décennie sensationnelle.
Mais le financement n’était pas le seul point de mire. En réalité, les propositions d’investissement donnaient suite à des initiatives soigneusement examinées en lien avec l’amélioration de l’accès et de la qualité. M. Rae a décrit les résultats attendus. Il a pris fait et cause pour des partenariats entre les établissements et le gouvernement dans lesquels les données sont améliorées et la reddition de comptes est efficace pour faire en sorte que les fonds soient consacrés comme prévu et les répercussions, évaluées.
Fort d’un compte bancaire bien garni à l’issue du dépôt du budget, le ministère de la Formation et des Collèges et Universités (MTCU) a alors fait face à un problème épineux. Dans le cadre du nouveau financement à versements échelonnés, les hausses annuelles les plus marquées avaient lieu au cours des deux premières années. Or, parce que les reports ne sont pas autorisés au sein du gouvernement, le MTCU devait ou bien consacrer rapidement ce financement, ou bien le restituer.
Toutefois, l’étoffement du cadre des politiques, la conception de nouveaux programmes, la création d’outils de données et le suivi des progrès réalisés, en partenariat avec des établissements qui résistent de nature à l’« ingérence gouvernementale », nécessite du temps, de sorte que les dépenses se sont révélées supérieures au départ.
En outre, il était énoncé dans les communications officielles que l’initiative Vers des résultats supérieurs constituait un « investissement historique de 6,2 milliards de dollars », ce qui a eu pour effet d’accabler la dynamique. Ce montant déconcertant correspondait en fait au cumul quinquennal des nouveaux montants, comme si une personne affirmait que son salaire se chiffrait à 200 000 $ après avoir additionné son salaire annuel de 40 000 $ sur cinq ans. Pareille situation a eu pour effet de fausser davantage les attentes. M. Rae avait proposé que le gouvernement fasse passer l’Ontario du 10e (donc du dernier) rang à un rang médian au chapitre du financement par étudiant parmi les provinces. Dix ans plus tard, l’Ontario occupe encore le 10e rang à ce chapitre.
Le problème des dépenses rapides s’est également manifesté dans le secteur; ce n’est pas que les parties en cause se plaignaient de la trop forte abondance à ce chapitre. De fait, certains établissements se sont accoutumés si vite aux fortes hausses annuelles qu’ils se sont mis à ronchonner à la troisième année, lorsque le financement complémentaire a été modulé, comme prévu, pour être tout simplement généreux.
Dans les documents du budget de 2005 de l’Ontario, après l’énumération des améliorations à prévoir en matière de qualité et d’accès, il était énoncé en guise d’avertissement que « [d]ans l’optique du gouvernement, ces investissements historiques ne serviront pas uniquement à étoffer le régime de rémunération au sein du système ». Mais nous souhaitions également avoir la paix sociale et bénéficier des plus brillants esprits au monde, si bien que les seuls changements apportés à la dynamique et aux structures de la convention collective se sont traduits par un apport massif de nouveaux fonds à la table de négociation des gestionnaires. Pour quiconque a travaillé dans le secteur à cette époque‑là, ce fut une décennie sensationnelle.
Au cas où j’aurais l’air ici de me lamenter (moi qui travaillais alors au MTCU), permettez-mois d’affirmer que le rapport Rae a permis de déclencher quelques réussites extraordinaires. En voici les détails :
Rae nous a exhortés à rendre les études supérieures plus abordables pour les étudiantes et étudiants et leurs familles. L’Ontario a réalisé un travail extraordinaire en ce qui touche l’aide financière aux étudiants au cours de la dernière décennie. Il était proposé dans le rapport un changement de pondération pour passer d’une aide financière axée sur des prêts à des subventions; cette mesure s’est concrétisée. On y recommandait également le remboursement des prêts liés au revenu; une telle souplesse est désormais intégrée au RAFEO. Le pourcentage d’étudiants qui participent à nos programmes d’aide financière aux étudiants, et donc à notre système d’éducation postsecondaire, est plus élevé que jamais. Voilà ce que nous voulions.
Rae proposait que 70 % des adultes en Ontario, où l’économie est hautement spécialisée, obtiennent un diplôme d’études postsecondaires. Le gouvernement a ensuite adopté cette cible de 70 % et les inscriptions ont monté en flèche, si bien que 10 ans plus tard, nous sommes en voie de la surpasser. Sur ce plan‑là, l’Ontario occupe actuellement le premier rang à l’échelle mondiale.
Rae privilégiait également la différenciation des établissements. Il avait envisagé un milieu où les établissements et le gouvernement nouent des ententes bilatérales aux termes desquelles, d’une part, les établissements définissent leurs priorités puis établissent les cibles d’effectif et plans d’amélioration et, d’autre part, le gouvernement s’engage à apporter un appui d’ordre financier et politique. Le COQES y a donné suite au moyen de conseils factuels sur les avantages de la différenciation en matière de qualité et de productivité. En 2013, le gouvernement a fait de la différenciation le levier politique clé à l’appui des conventions de mandat stratégiques récemment signées avec chaque collège ou université. Il ne s’agit que d’un début à cet égard, et le travail durant une autre décennie permettra d’en concrétiser le plein potentiel.
Mais le rapport Rae ne s’arrête pas là. Il comporte une longue liste de points actuels et pertinents, dont : une formule de financement axée sur les résultats; la reconnaissance de l’apprentissage en tant que destination postsecondaire à titre égal; un encadrement accru de la part du corps enseignant; la mobilité des étudiants et le transfert de crédits; des services d’information améliorés sur les études postsecondaire; et les résultats sur le marché du travail. À l’heure actuelle, où le financement s’atténue après une décennie, le volet des politiques a l’occasion de procéder à un rattrapage.
Enfin, j’ai actuellement l’immense privilège d’être au service du COQES, dont la création résulte d’une recommandation du rapport Rae. Monsieur Rae, merci de m’avoir donné cette possibilité.
Martin Hicks est directeur exécutif de Données et statistique au COQES.